因此，实事求是地确认外延单纯型权利概念的学科地位，不仅意味着基本排斥外延复合型权利概念，还必然要相应地调整法学界对权利与权力相对地位的传统认识。

[62]更进一步说，中国的根本法既是规范形态的最高法，通过《宪法》第5条建立起了形式意义上的法规范层级结构，也是具体政治秩序决断的最高法，将总章程所明确的实质内容作为整体价值加以追求，这既不同于凯尔森的框架秩序，也有别于施米特的具体秩序，归根结底是通过规范体系实现对党和人民共同意志的维护。[83]现行宪法实施之初，老一辈宪法学家就非常准确地总结了立法机关具体化宪法的方式，包括：通过立法贯彻宪法确立的指导思想。

相反，如果我们简单移植这种标准的裁决模式，则会面临同样的难题。中国共产党实质代表理论的要义在于：党代表着一种政治成熟状态下的人民主权者。善于在一种弹性的规范结构中吸收经验现实的变动智慧，感受国家治理的现实需求。[3]厘清人民共和国宪法观的真切含义并在此基础上揭示依宪治国的理论方案，才可以展现依何种宪法治国如何依此宪法来治国的完整逻辑理据。但同样的宪法概念（concept）并非共享着同样的宪法观念（conception），前者是对事物某种属性的概括和命名，后者则是对这种属性具体证明的各种理据和原则。

中国的根本法观念一言以蔽之，是形式上具有最高位阶与内容上具有根本性的结合，既具有最高的规范性，也具有最高的政治性。二、人民宪法作为立宪基础 （一）人民宪法的双重命题 人民共和国宪法既然是对西方中心论的彻底超越，我们不妨先考察下作为近代标准的西方宪法观。因此，在国家机构改革的背景下，整个行政组织系统必须要有较为完善的配套法律予以支撑。

法国的行政主体格局与德国不同，从主体的划分上，法国将行政主体划分为国家、地方公共团体和公务法人三种类型，与德国的行政主体范畴相似，但内涵不尽相同。而社会能承载多大的权力回归，国家行政权与社会公共行政权如何能实现动态的平衡调整需要多方的制度保障和技术跟进。在我国机构改革的原理和精神中，无论是政府机关还是党的机构，只要履行行政公权力，行使行政职能，如果确属业已产生权利义务影响的具体行政行为而非抽象行为、执政行为、内部行为等，则应根据公权行使的职能属性确定问责而非根据主体的身份属性来甄别。在新时代，行使公权力的主体逐渐多元化，行政主体与行政机关、行政组织、法律法规授权委托的其他组织等传统理论将被重新阐释，从而突破相对方权利被侵犯而对行政被告寻觅难的尴尬困境，拓展现代行政法学和行政主体理论的研究视野。

事实上，我国在改革开放后特别是进入21世纪以来，机构改革的重点在于如何转变政府职能，怎样处理政府与社会、政府与市场等的关系。(25)还有学者从公法人理论与公法机构的组织法问题分析认为，当前理论没有将行政职能的广泛性、行政作用的多样性体现在行政主体的定义与范围上，这不仅仅是一个逻辑断裂，而且也导致了行政组织法研究中的重大遗漏。

本文通过对传统行政主体理论存在的逻辑矛盾分析并指出其存在的理论缺憾，通过对西方行政主体理论的比较以及我国学界的主流观点，进而从行政主体的概念维度、组织形态、逻辑结构等方面丰富了行政主体的研究视角，特别是对基于行使行政职权的主体与行为的行政属性进行的甄别与划分，突破了传统行政主体理论的局限性，拓宽了行政主体理论的研究视野。中国共产党从建党之时就始终以人民的利益作为党的最高目标，如何全心全意为人民服务便演绎为党的根本宗旨。在行政救济程序中，即便明确了行政诉讼的被告或行政复议的主体，即通过行政职能的行使追溯了应承担法律责任的行政主体。关于在行政救济过程中各级党的机构特别是中央层面的党的部门如何界定复议主体、如何确定诉求问题上的管辖权等确实需要进一步探索。

改革现有行政主体理论、创新并发展符合当前机构改革内涵的新型行政主体理论于国有利，于民有益。注释： ①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第17页。因此，应利用现有的行政复议、行政诉讼制度，将行使行政职能的党的工作机关纳入行政复议被申请人以及行政诉讼被告的主体范围，将履行行政职能的党的工作机关的行政职权行为纳入行政及司法救济渠道，以加强对党的工作机关行使行政权的监督。⑨朱新力、罗利丹：《行政组织法的功能拓展及其制度设计》，载《法治研究》2012年第11期。

国家及其行政机构独立行使行政权的历史必然在新的治国理政生态中被以国家治理为主导、多元社会组织参与的模式所取代。传统的行政法学在行政法主体方面局限于只对拥有行政职权的行政机关及其工作人员的有关行政组织研究和探讨。

(35) (四)行政主体是开放性的概念范畴 如果从范围上确认了行政主体的三个维度，即行政机关、法律法规授权组织、既非行政机关又无法律法规授权的其他社会组织，那么如何对以上行政主体进行细分？依据何在？无论从行政行为法还是行政组织法的角度都有必要进行界定。通过对机构改革的理论分析，引入与之逻辑关联的行政主体理论。

(26)葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期。⑦郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年第2期。为回应社会变迁与公共行政的发展，以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题，必须赋予行政主体新的内涵，发展行政主体理论。显然，我国与其他各国存在这样的行使公共行政的主体，如果在立法条件成就的情况下引入并修正公法人制度，我国的行政主体理论将彻底破除传统的概念羁绊，将行使公权力的各类主体纳入行政主体的范畴。在逻辑上，行政主体是行政诉讼被告的充分条件，但并不是充分必要条件。我国目前尚难具备公共行政组织与国家机关完全分离的条件。

(三)行政主体是融合的概念范畴 尽管学界对目前我国的行政主体理论提出了诸多批评意见和建构路径，从学理或学术上进行论证。③行政职能转变与机构改革是辩证统一的关系，机构改革的目的和关键在于通过转变行政职能，重构行使国家公权力和社会公权力的多元社会主体关系，将公权力主体的职能要素进行有机整合，破除过去历次改革中对权力主体与职能归口、职责履行与责任承担含混的状态。

但同时也要看到政府职能的转变尚未将职能要素的性质与党政部门的职责进行有机融合，这就是政府职能表象上看似转变了，实则没有实现职能要素与机构、职能要素与社会和市场的互通互融，行政效能没有得到价值最大化的彰显。国家和社会的公权力只能服务于人民的权利和利益。

内容上，行政主体行使的是国家公权和社会公权，与社会其他组织的私权区别，公共利益是权力履行的逻辑起点和终点。行政机关必须遵循法定程序才能成立，必须按照组织法授予的职权运行。

除了国家这一特殊主体外，还有来自社会的其他公共组织。同样，行政主体理论与依法行政也没有必然的逻辑联系。在日本传统的行政法学中，所谓行政主体即为法人，因此它仅仅是行政法律关系中的一个法律主体的技术性称谓，而且还具有优越于行政客体的主体意思的含义。伴随我国社会公共组织发展的日益成熟，服务社会的能力逐渐增强，学界关于行政分权、公共分权的观点值得关注。

(36)石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，载《法学评论》2003年第4期。社会秩序的维护、公共利益的调整、行政相对人合法权利的保障等都需要行政主体的参与和调控，这些程序都离不开法律的约束和规范。

既然传统的行政主体理论解构成为必然，如何重释符合新时代机构改革特征的行政主体理论值得探究，也给当下的行政法治提出了新的课题。正是由于这种行政法主体理论的局限性，使得行政机关及其工作人员同其他拥有行政管理职能的社会组织和个人的行政法关系不甚明确，也正由于行政法主体理论的局限性，使得行政法制监督及行政诉讼等保护性行政法关系或救济性行政法关系中的当事人的行政法地位不甚明确，从而导致了行政法学中许多理论及概念范畴陷入了逻辑上的贫困。

党和国家机构改革，将国家行政职能在党政部门归口管理和合署办公的背景下进行合理配置，职能要素的运行破除了传统该不该管的资格诘问。⑩行政主体理论研究必然纳入行政组织法的制度系统中进行探讨，因为行政组织法无论在理论文本还是司法实践中涵盖了行政主体权力运行的依据、程序运作模式及相应的行政监督方式。

关 键 词：机构改革  行政职能  行政主体  行政救济  行政组织法 机构改革的目的，形式上是将职能要素进行有机的整合，实质是通过限制国家公权力，拓宽社会权力，保障公民权利，进而提高行政效能，最大化地保障人民的合法权益。(二)国内学说 行政主体理论在我国早有学者进行较为深入的研究，专家学者大多立足于传统行政主体理论的缺陷、逻辑错误等不同的视角进行论证。因此，应减少管理层级、简化中间层次，确保国家层面、国家与地方层面在机构设置上形成各尽其责、有序协同、执行高效的良性权力配置和运行态势。(33) 行政主体的概念与行政法中的其他相关概念构成一个逻辑严密的概念体系。

④熊文钊：《法人、公法人与行政法人——关于行政法主体理论的阐发》，载《东吴法学》2001年第5期。可发现传统行政主体理论的逻辑错位和现实问题，如静态的行政机关概念范畴狭窄、行为主体权责分离等。

如某些行业组织，取消从事该行业工作的公民资格证书，行业组织既非行政主体也非一般的民事被告，公民在寻求救济过程中很难维权。这种新型党政融合体制出现了党委工作部门的职能多类型化，职能上就会区分为执政职能、行政职能和内部管理职能，行为属性上就会区分为执政行为、行政行为和内部行为。

当然，如果社会主体行使的不属于法律法规和行政机关授权的行政职能的社会主体自身的社会职能的情形，则属于其他类型的社会自治体。(22)另有专家认为：行政主体理论的价值精髓并不在于确定或者限制哪些主体可以成为行政诉讼的被告，而是在于确定哪些主体实际上享有并实施行政权力或者公共事务管理权力，以便对其进行约束、控制。